“过去我们的流动人口政策是以经济政策为主，促进劳动力流动，并使他们获得更好的就业机会和更多的收入。现在改革是经济、社会政策共同作用，使他们不仅流动、就业，同时让他留下、定居，这是“十二五”期间户籍制度改革的着力点”
关键是增加投入 记者：户籍制度改革有无时间表？ 马力：目前我国城镇化率是47%，即有6亿多的城镇人口，7亿多的农村人口。这是按常住人口统计的，如果按户籍人口统计，现在城镇户籍人口仅为37%.我国城镇化建设难度大、任务重，必须改变目前城镇化滞后于工业化、人口城镇化又滞后于土地城镇化、户籍城市化更滞后于人口城市化的现状。 按照2020年我国人口城镇化水平达57%，到2050年达到发达国家75%～80%的水平，最终实现户籍人口城镇化与人口城镇化同步，我们还需要数十年时间。 记者：在全国范围内推进户籍制度改革的关键是什么？ 马力：户籍制度改革最大的问题，在于二元向一元转变基本制度框架建立，需要大量的配套制度和制度衔接，最关键的是投入体制，它需要国力不断提高，逐步增加投入。 户籍制度改革背后是福利制度的改革，作为福利制度改革，财政压力巨大。目前，我国民生工程的投入仅占财政支出的20%，而发达国家公共品平均支出为50%～60%.如果2011年～2020年我国非农业户籍人口由37%升至57%，就是5亿到7.6亿，要增加2.6亿城镇户籍人口，9年每年增加2800万，农村和城市最基本公共服务每人每年差为3000元，每年财政需增加投入1000万元左右，到2020年财政投入达到5.4万亿元，到2050年达到65万亿元。这样的投入没有经济发展的支撑，没有经济实力的提高是很难做到的。 所以，必须采取渐进的方式，才能逐渐缩小农村和城市户籍背后的福利差异，力争2020年户籍人口城镇化水平与人口城镇化水平差距缩小到7个百分点，达50%，2050年最终实现户籍人口城镇化与人口城镇化协同发展，达75%～80%.记者：“十二五”期间，户籍制度改革将迎来怎样的变化？ 马力：“十二五”期间，通过不断升级产业结构，提高劳动生产率，创造更多财富，解决财力支撑这个最大、最现实的问题，户籍制度必将随着城乡一体化进程实现重大突破。 “十二五”是户籍制度改革的关键时期，按常住人口计算，中国的城市人口将在2013年首次超过农村人口，必须改变户籍制度滞后的状况，实施普遍的、有差异的、逐渐走向均等的户籍制度改革过渡政策。户籍制度背后的医疗、养老等保障制度也要由部分人群逐步走向全体人群。 目前，我们的改革已经进入实质性阶段。过去流动人口政策是以经济政策为主，促进劳动力流动，并使他们获得更好的就业机会和更多的收入。现在改革是经济、社会政策共同作用，使他们不仅流动、就业，同时让他留下、定居，这是“十二五”期间户籍制度改革的着力点。 最直接措施是调控人口分布 记者：现在“大城市病”已经愈演愈烈，比如严重的交通拥堵、房价高昂等问题，如何调控人口？ 马力：经济规律决定，人流、物流、资金流向回报率高的地区流动，大城市回报率高，必然会出现人口不断膨胀现象。北京市原来规划2020年人口目标为1800万，去年就已达1700多万。像北京这样的特大城市怎样控制人口，怎样调控人口分布，成为重大课题。 最直接的措施就是利用产业结构、户籍制度来调控人口的分布。 首先，产业要梯度发展。城市中心发展现代服务业，郊区新城发展高新技术研发区、实验区，再往外卫星城发展产业组装区域，再往外就是小城镇建立零配件生产区域，最终拉长产业链，使我们的产业向不同等级城市梯度分布，形成大城市圈、大经济圈。只有这样，才能通过产业梯度发展，提供不同层次就业岗位，人流跟着就业岗位走，家庭跟着就业人群走，服务业跟着家庭走，形成人口梯度分布，扩大中小城市尤其是小城镇吸纳人口的能力，减轻中心城市尤其是大城区的承载压力。 我们的人口规划绝不能只是想怎么控制人口进入，而是要通过调控产业分布来调控人口分布。 现在房价居高不下，其中一个重要原因就在于求大于供，还有3亿农民从农村转移到城市，再加上已流出的2亿农民，就意味着5亿人要到城市居住，这是刚性需求，加上土地财政导向、投资渠道匮乏，房价走高态势难以遏制。如果真正实现分流，而不是蜂拥在大城市，很多问题才会缓解、解决。 记者：大城市生活成本较高，流动人口在二三线城市安家更加现实。 马力：是的。第二就是同时利用户籍制度来调控人口的分布。按不同的城镇梯次放宽户籍门槛，利用户籍制度不仅能缓解大城市“城市病”，也可避免小城镇“农村病”（城市向农村）的产生。 第一个层次是特大城市，采用“轮候制”。大量的常住人口提出申请，具备相应条件后，户口转入。 第二个层次是大城市，实现“郊区”城镇化。促进大城市和郊区连接的新城的发展。同时，带动中心镇、枢纽镇的城镇体系发展。重点解决失地农民户籍问题，尽快使他们融入城市。 第三个层次是中小城市，“放宽”户籍制度。只要符合条件的，都让他们进来，扩大中小城市规模。比如县级市10%~30%万人是较合理的人口规模，如果城市建得漂漂亮亮，却没有产业、没有相应人口规模，浪费土地、资源，发挥不了效益。所以，一定要通过放宽户籍、建立支柱产业吸纳人口，让中小城市更快地发展起来。 第四个层次是小城镇，“放开”户籍制度。所有想进入小城镇的人，都要让他们享受小城镇市民的同等待遇，让更多的农民就地、就近城镇化，同时承接更多大城市转移的制造业、劳动密集型产业等中低端产业，使更多刚转移出来的农民能迅速进入到工业化、城镇化进程中，在他们分享改革成果、更快富裕起来的同时，不断向更高层次发展。
3月13日，湖北武汉，一正在拆迁的城中村，大多数居民已搬走，超过三成的房屋被拆除，只有少数居民住在里面。孙新明/摄
在网络论坛上，有网友算了这样一笔账：如果我的孩子是北京户口，在北京上学，按目前农民工子弟学校小学学费600元/学期、中学1000元/学期计算，仅9年义务教育阶段我就能节约13200元；如果能参加“一老一小”医疗保险，每年交100元，就可以获得最高17万元的大病医疗保障；如果我暂时找不到工作，我们全家四口将获得北京市每月300多元的低保金……；如果我不是北京户口，而在北京生活，则这些福利都享受不到。
“就全国而言，农村和城市福利待遇平均人均差别是33万元；就北京来讲，差别达百万元！”国务院参事、全国人大教科文卫委员会委员马力近日在接受本报记者专访时表示，“现在户籍制度背后附加了大量的福利，因此，户籍制度改革最核心的内容就是要改变福利的供给制度。”
不过，一直力推户籍制度改革的马力也认为，福利制度改革由二元体制转变为一元体制，需要财力的跟进，需要时间。因此，户籍制度改革必然是一个渐进过程。
最重要是公共服务均等化
记者：人均差别33万元的农村和城市福利待遇是如何计算出来的？
马力：让生活在城市的流动人口享受到最基本的公共服务，包括义务教育、医疗保障、养老保障、就业服务以及公共设施共享，政府需要投入人均3000元。如果一个人由农村进入城市，并完全享受城市居民的福利待遇，根据测算，平均政府需要投入33万元，其中道路交通、公园绿地、住宅建设等公共设施投入占流动人口进入城市所需财政投入的绝大部分。在不同类型的城市，农村和城市户籍背后所享受的福利差别不一样，大城市人均50万元左右，中小城市是人均10多万元。
记者：由户籍而带来的种种不公平其根源是什么？
马力：户籍制度的原始功能是对人口进行管理，随着时间推移，我们将很多福利制度附着在户籍上，使得户籍制度增加了福利功能，这就带来了由于户籍地不同福利享受不同的不公平现象。现在，户籍制度改革难度大的根本原因也就在于它身后福利制度的改革。因此，户籍制度改革最重要也是最基本的是，怎样实现公共服务均等化问题。
1978年改革开放，开始搞联产承包，农民有了种植的自由，土地使用权是自己的，想种什么由自己决定；后来出现乡镇企业，使得农民有了选择职业的自由，可以选择农业也可选择工业；推进城镇化建设后，农民有了居住的自由，可以在农村，也可以在城市；只有实行户籍制度改革，取消其背后的福利差异，农民才真正实现了选择身份的自由。
记者：当前已经有一些城市推出了户籍制度改革，比如上海、深圳、济南等地相继推出居住证制度，对此您作何评价？
马力：居住证制度在全国推广，说明我们在不断接纳流动人口的态度，但不同地区内涵不同，背后的福利不同，多数情况下并未触及户籍背后的福利分配，也就是说暂住证改居住证后面的“含金量”并未发生实质性变化。
我国已有13个省进行户籍制度改革，取消“农业”与“非农业”人口，都冠以“居民”人口。从管理上，这4亿人口一夜之间都成了居民，但背后的福利需要很长时间才能体现，因为财政投入不可能马上到位。如深圳的居住证制度改革比较深入，获得了居住证者在很大程度上享受市民的福利待遇。
记者：一些地方政府在清理和户籍挂钩的政策时，为什么不是做减法反而是做加法。
马力：是的。比如有些城市出台的房子限购令，有户口的可以买两套，没户口的只能买一套；高考，有户口的可以参加本地高考，没户口的回家高考等，这些政策与户籍挂钩。历史遗留的由户籍制度造成的福利差距还没能减少，新的差距又在扩大。因此，我们应将减少户籍带来的福利差距作为制定政策的立脚点，才能尽快实现公共管理、公共服务均等化的目标。
