来源：凤凰网
在这一个月的“问策于民”中，1993年的纲要又被人提起。人们发现，“这个纲要提出的目标有多少没有实现，为什么没有实现，并没有评估过”
文/《瞭望》新闻周刊记者 周大平
3月28日，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(下称《纲要》)第二阶段公开征求意见结束。各界对这个征求意见文本的热议，不乏透彻的分析和中肯的评价。
“育人为本”能否真正到位
有一种意见认为，在一些关系教育发展的关键点上，《纲要》还存在理念不清、概念模糊、改革路径不明等问题，因此很有必要在第二阶段征求意见中增进共识。其中《纲要》在“总体战略”部分提出的工作方针“育人为本”能否真正到位，就引发了相当多的点评。
“人的发展和自由是教育的目的，而不应该只是把被教育者当作开发人力资源的工具、手段来培养。”清华大学公共管理学院教授贾西津认为，关于教育指导思想的表述，除了要体现党的理论和中国特色社会主义，还要体现以人为本这个教育的基本目的。为人的生活做准备，使人能为社会所用，这个原则属于教育的共性，应该在《纲要》中有所表达。
就《纲要》“体制改革”部分“考试招生制度改革”一章中没有对考生报考改革加以论述的问题，北京大学政府管理学院教授顾昕表示，“我们不光要落实大学招生自主权，还要落实考生自由选择权，让学校有选择、考生没选择的高考制度是不完善的。中国人可以获得发达国家好几个录取通知书，这种事情考中国的高校却不会有，因为受制于我们的体制。我们高考制度的残酷性在于把考生推上独木桥，让他战战兢兢、如履薄冰，还要他学会调适好自己的心理承受能力。文本有必要补上‘考生报考改革’的内容。”
“春天来了，孩子们又要面对一个尴尬的春天，因为几乎所有中小学校都不敢组织户外踏青活动。”中国青少年发展研究中心主任孙云晓，对我国中小学生的社会实践被压缩到如此空前的低水平深感忧虑。他说，“这个现象在世界各国教育界看来都是很荒唐的，它无非涉及有没有财政专款给学生上保险、有没有法规提供安全训练的保障两个问题。我在10年前就提出过这类建议，却至今没有在《纲要》中体现出来。”
“2009年，全国学前教育三年毛入学率只有50.9%，农村还要低很多，这个问题在学界已经讨论了一年多。”中央教育科学研究所研究员高峡认为，如今“重点发展农村学前教育”出现在《纲要》“发展任务”部分的第三章中，不能只是一个方向性的口号，更重要的是要有解决的路径。比如布局问题，现在农村基本上还是以镇中心为主，按照这样的模式建造幼儿园，居住在村里的幼儿要么选择放弃，要么选择寄宿。可见，这种布局模式并没有真正考虑到孩子的利益。
“我建议把《纲要》中对学前教育的‘政府主导’改为‘政府为主’。”教育部基础教育质量监测中心副主任胡平平说，2003年开始实行的“政府办园为骨干，社会力量办园为主体”的办学体制，也是源自“政府主导”的政策，结果很快导致了全国城乡幼儿“入园难”。如果仍然停留在“政府主导”，由于受以前政策惯性的影响，多年来形成的这种对学前教育规模的扩大基本不规划，甚至对新聘的教师基本不投入的局面就很难改变。
不该缺失的基本原则
《纲要》对一些核心问题缺乏明确的表述，文字上“繁简失当”被一些人认为是一大缺憾。比如在“保障措施”部分“重大项目和改革试点”一章中提出“成立国家教育改革领导小组”，作为一个全新的组织保障机构，这个领导小组究竟设在教育部还是国务院？其功能是“审批”改革，还是破除改革中的阻力？是推进中央向地方放权，还是政府向学校放权？政府在放权给学校后，以怎样的方式管理学校？这些疑问都有待回答。
“《纲要》在‘保障措施’部分提到要‘大幅度增加教育投入’，却没有明确一个重要的教育资源配置原则。”贾西津认为，到2012年达到GDP的4%，不论比国家财力的增长水平还是国际比例的平均水平，都不是一个很高的数字。除了总体数字，还有必要规定教育投入的分配原则，比如多少投在教育最基本的普及上，多少投在最高端。
中国社会科学院研究员余晖也提出了类似的意见。他说，《纲要》提出一些发展指标的同时，必须有相应的预算指标，比如到2012年财政投入占“4%”，这个总额是多少、如何分配？分配到基础教育、职业教育、高等教育等领域也要有预算。《纲要》不写清楚这些问题，最后很容易给各行其是的执行者钻空子。
“《纲要》在‘体制改革’部分有关‘民办教育’的两节中，体现民办教育平等地位还是非常不够的。”贾西津说，比如规定对民办教育如何依法管理，似乎是与管理公办教育完全不同的套路，什么设立董事会、推进监理制度之类，这些特殊的规定，恰恰反映出对民办教育的一种歧视。落实民办教育与公办教育的平等，本应在学校的地位、办学体制、师资流动性这些方面都一视同仁。然而《纲要》却在“义务教育师资流动包不包括民办学校师资”这一政策关节点上没有明确。
北京语言大学教授谢小庆作为二十多年追踪研究高考的专家，对于《纲要》没有关注到考试的质量很不满意。他强调，国家2003年颁布了《行政许可法》，可在高校招生中违反这个法律的行为太多了，不能依法清理违法者是政府的缺位。此外还有不合格的考试大量存在，对于考试的质量政府也从来不监管。考试的质量往往关系一个人的命运，政府不仅要监管冰箱、彩电的质量，更要通过建立一个教育质量监管机制监管考试的质量。
浙江工贸职业技术学院院长何向荣建议《纲要》在“发展任务”部分的“职业教育”一章中，增加一句话：“建立职业教育集团利益相关运行机制，推进校企一体化教育流程变革。”他向本刊记者解释说，现实中校企合作一头冷一头热、工学结合两张皮的问题所以普遍存在，是因为缺少多方利益共享的保障机制。成功的试验证明，通过组建资产型、契约型、资产+契约型等多种类型的职业教育集团，可以促进职业教育从校企合作到校企一体化的转变。
切忌“规划规划，墙上挂挂”
“一个《纲要》不可能对所有的教育问题做出解答，每一个教育的问题也不可能因为一个《纲要》就迎刃而解。在今后的落实过程中，新的问题会不断出现。”参与过《纲要》起草的中国高等教育学会副秘书长叶之红说。
面对本刊记者“《纲要》实现预期效果的可能性有多大”的提问，更多的学者表示忧虑，感到“底气不足”，有的则表示“有总比没有好”。
有人担心：“《纲要》会不会在发布后被束之高阁？”理由是：其一，这个《纲要》不是改革开放后的第一个，比如1993年的纲要，提出的目标有多少没有实现，为什么没有实现，并没有评估过。如果今天这个《纲要》同样不做阶段性评估，不做最后的盘点，不认定并追究失职者的责任，就会失去实质性的意义。其二，《纲要》回避此前教育改革遗留的重大问题，比如“普九”数百亿元欠债的偿还、高校数千亿元贷款的偿还等。
提起1993年的纲要提出的世纪末教育财政投入要达到GDP的4%，至今没有兑现，以及纲要期限内出现若干始料之外的改革(比如高校并校、高校大扩招、费改税对农村教育的冲击等)，参与过国家医改方案起草的余晖说，此次《纲要》跨了3个五年规划，许多事情要下一届政府去做。在下一届政府的执行中，这个《纲要》的权威性、可执行性还有多少，都是值得关注的方面。
“《纲要》不能回避一些制度建设的具体路径。”21世纪教育研究院院长杨东平教授说，比如，把以人为本的教育理念变成现实，需要通过哪些具体路径的构建？要有具体的路线图和时间表，否则很容易成为大家说说而已的文件语言，从而出现“规划规划，墙上挂挂”的情形。
余晖说，“《纲要》应该增加一个‘名词解释’，在医改过程中我提了多少次，医改办接受了我的建议，做了11个名词的解释，最后公布还是没有拿出来。《纲要》也要就政校分开、行政化管理等词的内涵，给各界一个标准化的‘名词解释’，否则任由大家一词各表，达不成共识，落实起来就名不正言就不顺了。”
《纲要》“发展任务”部分提出的义务教育“实行县(区)域内教师和校长交流制度”，这项政策强调了许多年，操作中却难有推进。北京一中原校长王晋堂指出，其阻力就来自集中了优质教育资源的重点校认为这样做是削峰填谷。高峡认为，靠教师流动解决均衡化问题是治标不治本的。
至于《纲要》提出义务教育要“切实缩小校际差距，着力解决择校问题”，厦门大学教育研究院郑若玲教授认为，择校的根源是资源配置不公，择校带来的最严重后果是对孩子的成长十分不利。从1993年国家推出教育规划纲要算起，社会上义务教育的择校现象延续了十多年，少数重点校通过收取择校费，轻而易举地获得了巨额收入，从未受到遏制。一个维护既得利益者的错综复杂的潜规则体系，成了少数重点校以及教育主管部门谋得暴利的“近水楼台”。
杨东平认为，教育公平意味着要打破这个“利益格局”，注定会受到这个“特殊利益集团”顽强抵抗。比如2006年新修订的《义务教育法》规定取消重点中学，却挡不住各地的优质教育资源继续向名亡实存的重点中学倾斜。一些地方政府解决择校问题不是做不到，而是不想做。如果未来10年这方面的改革仍没有足够的勇气、耐心和信心，“解决择校问题”的表述就只会是“挂在墙上”的一纸宣言。
