“中国式民主”在法治建设载体中成长

    （三）探索各种民主程序

    在大力推进法治建设，保持经济高速发展和社会稳定的同时，中国共产党、全国人大、国务院及其各自的地方机关积极探索各种各样的民主机制和程序。

    1、选举民主

    1996年以来，中国共产党地方和基层组织领导班子的民主选举广泛开展。全国16个省区市296个乡镇开展“公推直选”党委领导班子成员的试点，20个省区市在89个县(市、区)开展了县级党代会常任制试点，改进了候选人的提名和选举方式。[8] 2003年9月，湖北省宜都市作为首批进行党代会常任制改革试点之一，进行了“党代表直选制”、“委员推选”、“党代会年会制”、“代表评议监督委员制”、“重大事项举措票决制”等试验。取得了良好的效果。[9] 四川平昌县灵山乡进行了中国共产党历史上首次由党员公开推荐、直接选举乡党委书记的尝试。2004年，湖北省罗田县以党代表大会直接选举全委会委员的方式选出了新的全委会。并将党代表大会改为每年召开一次。

    2000年，中共中央开始在全国范围内推行农村党支部领导班子成员选拔任用制度改革。到目前为止全国已有20多个省市开始实行“两推一选”试点，村党支部成员候选人由党员和群众共同推荐。尽管正式选举仍在党员内部进行，但数量上占绝对多数的非党农民在村级党组织选举中发挥了近乎决定性的作用。 山东省91.9%的村党支部成员都是这样产生的。[10]

    从2006年下半年开始至2007年6月底，全国31个省、自治区、直辖市党委顺利完成换届。在这次换届中，各地采取了提名推荐、考察、选举等方法。在推荐提名环节，各地吸纳部分党代会代表、人大代表、政协委员和其他代表性人员参加民主推荐。绝大多数地方对新提拔人选在全委会成员及领导班子成员中进行了二次会议推荐。在考察环节，各地普遍推行了差额考察、考察预告、考察公示等办法。其中，省区市党委换届的差额考察比例扩大到1：2.4。公示对象扩大到所有提名人选考察对象，有的地方还进行了媒体公示；绝大多数地方对换届人选进行了民意调查，有的还采取社会评价和适时反馈等举措。在选举环节，各地适当提高委员、候补委员候选人的差额比例，省区市党委委员差额比例普遍提高到11%以上，一些地方县级党委委员、候补委员候选人的差额比例提高到12%-15%。各地积极创造有利于选举人充分表达意愿的环境和条件。在代表产生环节，生产和工作在一线的党员代表比例由上次换届的28%提高到30%。[11]

    人大代表直接选举也有一些进步。1983年，全国县级以下人大代表实行直接选举。1996年以来，在深圳市和湖北省的一些县乡级人大代表选举中，出现一些自荐候选人。2003年底，北京18个区县人大代表选举中出现了20多位自荐候选人，一些自荐候选人当选。

    2、评议民主

    新世纪以来，中国共产党和政府的民主评议也在探索之中。

    2004年2月中共中央颁布《中国共产党党内监督条例（试行）》，首次规定了党代表的监督权利和责任；确立了“集体领导和分工负责”、“重要情况通报和报告”、“述职述廉”、“民主生活会”、“信访处理”、“巡视”、“谈话和诚勉”、“舆论监督”、“询问和质询”、“罢免或撤换要求及处理”10项制度。规定“中央政治局向中央委员会全体会议报告工作，中央委员会做出的决议、决定和中央政治局会议的内容，根据需要以适当的方式在一定范围内通报或向全党通报。”建立了政治局向中央委员会汇报工作制度。

    2005年10月，中共福建省石狮市委出台了加强监督管理领导干部的《意见》，规定实行领导干部个人收入申报制度。负责人、财、物、证照等的关键部门、关键岗位的领导干部，国有企业的领导人员必须实行个人收入申报、个人重大事项报告、述职述廉制度。在经济责任审计方面，加强对其任职期间的审计。

    2006年至2007年中共省、市、县和乡（镇）四级党委换届中，绝大多数地方党委对换届人选进行了民意调查。[12] 山东省确定了10多种日常考察领导干部的办法，实行随机确定考察对象、随机确定考察方式、随机确定考察时间，改变了干部“不换届不考察、不提拔不考察”的现象。 [13]

    自2000年起，上海市每年都把行政部门进行分类测评，还将供水、供气、公交、学校、医疗、物业管理、电信、市容环卫等公共服务行业纳入测评范围。测评主体是被测评部门和行业的行政相对人和服务对象、政风行风测评员、政风行风监督员。测评内容包括履行职责、执法公正（办事规范）、政（事）务公开、守信践约、办事效率、服务态度、清正廉洁、上年度存在问题整改情况。[14] 2007年山西太原市万人民主评议评价市政府机关结果公布后，在社会上引起广泛震动。在评价结果中排三个组末两位的六个单位的领导干部在2007年度不得列为提拔对象。[15] 2007年5月河南省开展民主评议政风行风活动，5万份征求意见建议卡分发社会各界，征求对69个政府部门及其机构和公共服务行业的意见，改善民生、为群众做实事好事情况被作为重要的评议内容。[16]

    截至2006年，中国社会各界直接参与民主评议政风行风活动的人数已达到8000多万，各级纠风部门聘请评议代表100多万，被评议的部门和行业涉及60多个，三分之二的省份实行上下联动的评议方式，乡镇基层站所的参评率达到80%以上。2002年至今，先后有10多个中央部委在全系统组织开展了民主评议政风行风活动。 [17]民主评议党政领导干部和政风行风活动的开展，加强了对掌权者的监督和制约。

    3、参与民主

    近年来，民主党派参政议政的渠道日益多样化。2003年，17.6万民主党派人和无党派人士担任全国各级人大代表。截至2004年底，有3.2万多民主党派和无党派人士在各级政府和司法机关担任县处级以上领导职务。[18] 2007年4月，全国人大常委会任命致公党中央副主席万钢担任科技部长，打破了1972年之后35年间没有非中共人士担任国家部委正职的局面。同年7月，全国人大常委会任命无党派人士陈竺担任卫生部部长。2007年8月，湖南省委组织部决定，面向全国公开选拔15名省直部门正职和副市长提名人选。[19]

    全国人大在立法过程中也采用了参与民主程序。2005年7月，物权法草案向社会全文公布征求意见，共征集到意见11543件。针对社会各界关注的问题，全国人大法律委、常委会法工委等先后召开了100多次座谈会，充分听取各方面的意见，并就一些专业性较强的问题，专门召开立法论证会。2006年3月20日，全国人大常委会将劳动合同法草案全文向社会公布征求意见。在短短一个月时间里就收到对这部法律草案的意见191849件，创下了全国人大立法史上的新纪录。根据征集到的近20万条意见，全国人大常委会对劳动合同法草案作了大幅度的修改。[20]

    2003年北京市人大颁布新的道路交通安全法否定了“撞了白撞”原则，但新交法实施后，北京二环路上一起交通事故引发了“无过错要不要赔偿”的市民大讨论。鉴于各种不同意见，北京市人大常委会在制定具体实施办法时在网上征求意见，7天内共接到市民意见、建议8855件次；并专门召开立法听证会，倾听16名市民各自的看法。在汲取广大市民意见的基础上，北京市对“机动车负全责”的有关规定进行了调整。 [21]

    成立于2004年9月的北京市社情民意调查中心是国内规模最大的社情民意调查机构。北京市委已把北京市社情民意调查中心定期开展的“群众和企业对区县党委、政府工作满意度”调查结果作为考核市政府职能委办局和各区县领导干部的重要依据。[22]这既提升了政府绩效评估的社会参与度和公信度，也为公民参政议政提供了新途径。

    近年来，越来越多的民间人士呼吁全国人大和地方各级人大增加工人、农民和农民工的代表名额。2007年，新疆维吾尔族自治区党委发布《关于认真做好县(市、区)人大、政府、政协和乡(镇)人大、政府换届选举工作的通知》，明确规定：人大代表的构成应具有先进性、广泛性、代表性，其中县 (市、区)人大代表中领导干部代表比例不超过25%，工人、农牧民、知识分子和其他劳动人民等代表所占比例不低于75%。[23] 新疆维吾尔自治区的率先垂范拓宽了工人农民的参政渠道。

    4、协商民主

    新世纪以来，中国共产党在重大政治决策酝酿过程中经常采用协商民主方式。2003年和2004年，中共领导人亲自或委托有关部门召开的各种协商会、座谈会、通报会等36次，其中由总书记主持的有13次。全国人大每一件法案的起草都采取协商民主的形式征求各方面的意见，他们举办专家座谈会、论证会听取专家对法律草案的意见，或直接委托社会研究部门起草法案。地方各级人大常委会在讨论重要法案时也召开听证会，让不同利害关系方发表意见并进行辩论。[24]

    2003年至2008年1月，第十届全国政协共提案23076件，立案21843件。提案分别送交192家承办单位办理。99.02%的提案已办复，许多建议已在国家有关政策法规、发展规划和部门工作中得到体现。2003年第十届全国政协创办了《重要提案摘报》，五年来，共报送188期，中央领导同志批示81人次[25] 北京第十届市政协委员完成了52项重点调研报告，34项常委会、主席会议建议案，6868件提案，2034期反映社情民意的信息，400多篇研究论文，3000余次视察调研活动。这些提案得到了党政部门的认真办理。[26]

    2005年浙江省温岭市泽国镇创造了“民主恳谈”协商对话机制，275名民意代表和12位专家参与了该镇年度建设资金使用安排的决策过程。[27]

    2008年1月国务院将《政府工作报告（征求意见稿）》发到各省区市和中央党政军群各部门征求意见。温家宝总理在京主持了五场座谈会，当面听取社会各界的意见和建议。第三场座谈会专门邀请了13位基层群众代表，其中有种粮大户、山村教师、养猪大户、煤矿工人，还有下岗再就业人员、农民工、社区医生等。他们绝大多数都是第一次走进中南海。他们就农业生产良种补贴，农机专用贷款，农用柴油补贴政策，提高粮食保护价，生猪生产政策，农村金融服务，农民工的工伤保险、医疗保险、人身意外伤害保险以及夜校培训，城市医保和社区医疗服务相配套等方面的问题向温总理提出了建议。[28]

    5、自治民主

    上世纪80年代，村委会直接选举和自治管理在全国农村开始推行。1997年，全国50%左右的村建立了村民代表会议制度。1998年11月全国人大公布《村民委员会组织法》，2000年，全国农村普遍实行了村委会直接选举和自治管理。[29] 四川省重庆市开县麻柳乡实行村民自治后，重大事情由全村村民公决，群众管钱，干部管事。

    近年来，城市社区的自治民主也在发展。北京、广州、深圳、厦门、青岛、苏州、珠海、芜湖等城市的社区纷纷试行“议行分立”体制。2007年云南省昆明市盘龙区80%以上社区已建立“议行分立”体制。

    “议行分立”是在社区分别成立居民委员会和社区工作站。“居委会履行自治职能，民主议事，形成决策后委托社工站办理；社工站执行居委会决策，同时受街道办事处下属的社区服务中心委托，提供社区公共服务。”实行“议行分立”体制后，居委会委员不再坐班、不领报酬，委员由社区居民代表大会选举产生，其中包括居民代表、驻区单位代表和社区工作者。居委会委员采取轮流坐班、接待日、入户走访等方式，了解民情民意；每月定期开会商议，讨论社区公共事务并做出决策。 社区工作站为居民提供办理“低保”、老年人优待证等服务，开展政策宣传，并落实居委会交办的事务等。社区工作者由社区服务中心面向社会公开招聘，社区服务中心属于民办非企业单位，经费由街道办事处提供，使社区服务实现了职业化和市场化。[30]

    南京市在全国率先“海选”社委会主任。2003年上半年，玄武区第二届社区居委会换届选举中，参加选举的80个社区居委会都采取户代表或全体选民直接选举的方式，其中有16个社区采取无候选人的“海选”方式选举。在社区设立“检察官社区服务站”，受理社区各类案件申诉，接待群众对违法犯罪线索的举报，进行法制宣传，开展社区青少年维权活动。并陆续在各社区开设“148”法律援助热线，提供咨询和调解服务。[31]