『转贴』中国政治体制改革的原则、理念与构想
2008-03-10 上传人：新老年
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[font=宋体][size=15pt][size=5]中国政治体制改革的原则、理念与构想[/size][/size][/font][size=15pt] [/size]
[font=宋体]辽宁朝阳[/font][font=宋体][size=14pt]龙党[/size][/font][size=14pt][/size]
[font=宋体] [/font] [font=宋体]自[/font]1978[font=宋体]年中国实行改革开放以来，中国政治体制改革取得了很大进展，但总体上说，目前政治体制改革仍处在外围战阶段，即政治体制改革至今仍是一种根据经济体制改革需要而有选择地进行的适应性改革。政治体制改革缺乏明确思路和总体设计，且各部分之间进展很不平衡，行政管理体制改革进展较大，干部人事制度改革取得一定进展，党政领导体制改革、决策机制改革、司法体制改革、权力监督制约机制建设相对滞后，选举民主仍停留在村级自治组织层面，公民政治参与的制度化水平不高。政治体制改革相对滞后，导致群体上访等非制度化政治参与行为日益频繁化和激进化，基层党群干群关系紧张，“一把手”腐败、用人腐败、司法腐败、以权谋私、权钱交易等政治领域腐败现象有增无减。未来中国能否顺利发展，在很大程度上取决于中国能否走过政治体制改革这个大关。为此，必须解放思想，直面现实，在宽松的氛围下对政治体制改革面临的重大问题进行认真、深入讨论，在理论创新基础上，为政治体制改革提供有效的方法论指导。正是抱着这一宗旨，本文拟对政治体制改革的理论和实践问题进行冷静审视和梳理，希望能在开拓人们研究视野和解决问题的思路上尽菲薄之力。[/font]
[font=宋体] [/font] [font=宋体]一、[/font] [font=宋体]中国政治体制改革必须遵循的原则[/font]
[font=宋体] [/font] [font=宋体]（一）必须坚持党的领导。在我国，党的执政地位是中国革命发展的必然结果。中国共产党对民族解放的贡献，她在政治、经济、文化、心理各方面对全社会的影响是任何党派，任何社会力量所不能比拟和取代的。况且现阶段的中国仍是一个缺乏市民社会自主性、没有充分的经济分化、没有社会利益充分分化、没有与这种经济与社会结构分化有机联系的宽客妥协的政治文化的社会，同时又是一个“人口奇多，地区差别极大，文化素质很低，封建根基极深，‘一盘散沙’的习惯仍在，宗派、山头、帮会积习尚存的东方大国”，假如取消共产党的领导，在缺乏严格的程序控制和强有力的行政效能的保障下，就很可能将蹈文化大革命时的那种大民主实际是大破坏、大捣乱从而大失败的覆辙。[/font]
[font=宋体] [/font] [font=宋体]（二）必须从中国政情出发。我国政治体制改革，只能从国情和时局出发。任何超越现实的选择只会延误我们实现理想的进程，甚至导致适得其反的结局。我国正处于社会主义的初级阶段，这是基本国情，而在这一国情基础之上构建的所有上层建筑就是当前我们的政情，所以，我们设计政治体制改革目标，总体思路和原则，必须从当前我们的政情出发。这样政治体制改革方案才容易为各方所接受，才可以实现新的政治体制的平稳过渡和衔接，不会引起大的社会震荡，具有很强的可行性和可操作性。理论上讲，政治体制改革要获得社会的支持，得以进行下去，改革的受益者或改革的发动者在不损坏既得利益的前提下必须对改革中相对利益受损者进行足够的补偿，从而减少改革的阻力。同时还实现制度实施成本的递减，使新制度的成本效益比优于旧的制度安排。只有这样，新的机制安排才能获得有关各方的支持并能持续下去和推广未来。[/font]
[font=宋体] [/font] [font=宋体]（三）必须渐进式改革。政治体制改革应和经济体制改革一样，采取循序渐进地由局部到整体逐步展开的过程。政治体制改革必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。改革进程应先易后难、先外围后中心、先微观后宏观的不断取得突破性进展的过程。之所以说渐进政治体制改革是中国政治改革的优选之路，原则包括：首先，改革的发动者能够始终保持对改革的领导权，在综合权衡利弊得失的基础上，从容而又理性地选择较为可行的改革方案；其次，它自觉地选择一条阻力较小的改革路径，力求化一次大震为若干次小震，尽量减少改革的摩擦成本，因此比激进政治改革更容易实现政治改革和政治稳定的有机统一；再次，渐进式政治改革强调局部试验、实践检验并根据改革结果对有关改革方案随时加以修正调整，从而将制度创新和解决改革后果的不确定性有机结合起来，避免改革陷入不可自拔的陷阱；最后，渐进政治改革所取得的政治转型成果更加巩固，改革方案建立在试点经验基础上，因而成功把握更大，改革的速度适应了社会结构变迁和政治文化演进的速度，政治制度转型建立在社会结构变化和政治文化变革的基础上，因而更加坚实可靠。[/font]
[font=宋体] [/font] [font=宋体]二、中国政治体制改革应确立的理念[/font]
[font=宋体] [/font] [font=宋体]（一）确权。其核心内容是需要处理好执政党权力、人民代议机构权力、司法机构权力三者之间的关系。[/font]
[font=宋体] [/font] [font=宋体]首先，需要更明确地界定党的领导权。经过近三十年的改革，其实党的权力已经有限化了，从很多社会生活中退了出来，并在政治生活中得到了一定节制，《中国共产党章程》中指出：党的领导主要是政治、思想和组织的领导，但在目前政治格局下，各地区、各部门形成了有实权的少数人集团，他们掌握着关键性的利益分配，权力可以随时指向他们所认为的大事，这种局面隐藏着松散式寡头政治的危险。作为执政党应越来越少地干预立法部门和司法部门的事务。考虑到行政权力具有很强的干预性和连续性，适合于维持一个执政集团的领导地位，所以，执政党权力就应该主要与行政部门结合在一起。事实上，党政分开的改革思路行不通的主要原因也就是没有认真思考一党制属性。党政分开只能导致机构增加，施政效率下降，同时并不能起到增加权力制约和民主监督的作用。将党与行政捆绑在一起，就将党的命运与施政好坏捆绑在一起，让人看得见摸得着，不便于推卸责任。当然，在制度设计中，可以让党作为一个整体处于较为超脱的地位，让具体的党政干部去承担不良施政责任。这就有必要让各级党组织的首脑充任行政首脑，通过适当决策机制行使人事任命权和施政权。[/font]
[font=宋体] [/font] [font=宋体]其次，要正确处理党对人大的领导与人大对党的监督两者关系。就前者而言，中共作为唯一的执政党，对作为国家机关的人大行使政治上的领导是不容置疑的，问题是如何加强和改善党对人大及其常委会的领导。就后者而言，问题就不那么简单了。人大制度是马克思主义的国家理论同中国革命实践相结合的产物，是在中国的长期革命斗争中逐步建立和发展起来的，是最适合中国国情的政治制度，它是民主决策、民主监督、民主协商的主要形式和制度。虽然宪法并没有明确规定“人大监督党”的条款，但由中共党章中的规定“党要在宪法和法律范围内活动”以及宪法第二条的相关规定可以间接推导出人大拥有监督党的权力。从法理上看，人大对党的监督权是主权在民这一最高宪政原则的体现；从监督内容上看，主要是人大对党组织的行为是否违反宪法和法律监督；从监督方式看，各级党委应向同级人大及其常委会定期进行报告工作，请人大及其常委提出批评、建议，从监督程序上看，党应该把自己提出的政策主张向人大及其常委会报告，人大在倾听社会各界反映和必要调查基础上进行讨论表决；从理论上讲，党对人大的领导与人大对党的监督应该是相契合、相协调的，两者可以统一到“主权在民”这原则上来。因此，新世纪中国政治体制改革的一项重要内容就是通过修宪明确规定党的职权范围和活动程序。也即通过制定政党法，尤其执政党法，对各政党的组成、登记、机构设置、成员发展、活动范围、经费来源、遵循原则、权利义务、制裁取缔以及政治协商和民主监督的程序、原则、保障办法等各个方面，均作出明确规定，为政党特别是执政党制定具体的、明细的、在实体与程序上既有赋予又有义务约束，还有可诉的责任追究机制的法律，从而使“党必须在宪法和法律范围内活动”这条原则具有可操作性。另一方面，需要有选择地强化人大权力。完善人民代表大会制度，充分发挥人民代表大会的作用，是我国政治体制改革的重要内容，是我国民主政治建设的重要一环。现阶段，人大的宪定权力有些应该淡化，有些应该强化。具体说来就是人事任命权应该淡化，人事罢免权应该强化。因为任命权在目前是执政党领导权的核心内容，而罢免权则更能反映人大对所任命干部的有效监督。具体监督权应该谈化，一般监督权应该强化。在当前加强人大监督职能的呼声中，人大监督权似乎失去了方向感，有些人大代表试图具体干预行政部门的工作，具体干预法院的办案，尽管这样做不违反宪法，但有违反宪政平衡的原则，人大的监督应该集中到对人大所通过的法律的实施、对官员工作进行评估和监督，并与罢免权结合起来，对行政和司法部门起到有效制衡作用。合法象征权应该谈化，民意表达权应该强化。人大一直作为执政党的合法性工具而存在，它标志着政权建立在人民主权的基础上，但人大实质性权力的长期虚化导致这种合法性效果的日渐下降，因此，需要增强人大的民意表达功能，质询功能，让老百姓的意见和诉求通过这个管道有效进入政治过程。人民代表大会要认真履行立法、决定任免、监督等项职能，特别是立法工作和法制监督工作要大大加强，加强人大及常委会的制度建设，组织建设和思想建设，其议事规则、工作程序、立法工作等都要规范化、制度化，密切人民代表同人民群众的联系，以便正确决策。[/font]
[font=宋体] [/font] [font=宋体]再次，司法必须相对独立。在马克思主义国家学说看来，国家权力是统一不可分的，它可以交给不同国家机关行使，国家机关之间彼此可以适当分工，可以相互监督甚至制约，但这一切都应该是分工而不是分权。西方的三权分立是分权，历史的经验和中国的国情都告诉我们：三权分立的资产阶级政治制度在中国不能搞，也行不通。因为，我国不存在实行资产阶级三权分立的经济基础、政治基础，也不能实行西方式的多党制和资产阶级的那种选举制度，我们说的司法相对独立，是在党和人大对司法部门的监督基础上的，而司法相对独立是随着经济体制改革和政治体制改革的深化而必须为之的。因为司法不独立，民怨比较容易积累，而司法相对独立使大量的民怨可以在公正的诉讼活动中得以化解，这样就减少了针对执政党的一些不良情绪。如何做呢？笔者认为，只要有独立的财政支持和人员录用机制就可以做到这一点。然而，司法独立本身不能根治腐败，而且如果司法部门的权力加大，失去有效监督，还有可能加剧腐败。这除了建立严格的法官录用机制和形成高素质的法官队伍外，加强党和人大对司法部门的监督就显得尤为重要。[/font]
[font=宋体] [/font] [font=宋体]（二）制约。加强权力的制约是发展社会主义民主，建设社会主义政治文明必然要求。这是因为，从正面来看，权力的制约对于权力服务于人民，有效动作，推进财富积累等具有重大影响；从反面上看，不受制约的权力必然是腐化变质的权力，权钱交易，低效动作，腐败丛生是难以避免的事情。[/font]
[font=宋体] [/font] [font=宋体]以权力制约权力，首要的是实行权力制衡原则。“绝对的权力绝对地导致腐败”，这是不论社会政治制度差异如何都适用的一个现代政治戒条。权力具有自我膨胀的天性，如果不对权力加以制衡，这种政治制度就必然成为一种独断专行的制度，绝对的自我而不会有批评的孤芳自赏的制度，从长期执政效应来看，也相应会成为一种低效率的政治制度。以权力制约权力，需要对监督制约权力的对象加以明确。因为在权力的实际运行中，执掌权力的主体具有自我裁量的空间，他们还是有滥用职权的必然性。必须将执掌权力的人置于有效制约与监督其权力的权力运行体系之中，才能保证他们的用公共权力来为公共利益服务。假如仅凭他们的依托在自我道德信任基础上执掌公共权力的诺言，对他们不加以严格制约与监督，那就绝对不能期望杜绝权钱交易，以权谋私。[/font]
[font=宋体] [/font] [font=宋体]其次，有效制约与监督权力还必须建立起制度导向与程序优先的制度运行体制。假如制约与监督权力的动力仅仅来自某些政治高层的旨意，或者来自某个集团的善良动机，那是不可能有效制约与监督权力的。这是由权力支配意志而不是意志支配权力的权力现代性所决定的。历史和现实表明：有多少意志坚定地想用权力来为大众谋取福利的政治家，到后来演变为滥用权力，甚至以权谋私的堕落分子。这类触目惊心的事例告诉我们，除非在制度上解决权力制约与监督问题，将权利的客观化运作与执掌权力者个人意志和愿望隔离开来，否则就不能想象权力受到有效制约与监督。至于制约与监督权力的程序优先问题，那就更是一个检验政治现代性的指标了。有没有权力运行的制衡制度设计，有没有权力执行的一套客观制度构建，有没有围绕权力执行纠纷建立的裁决机制，既是划分传统政治与现代政治的分界线，又是判断权力是否受到有效制约与监督的基本标准。[/font]
[font=宋体] [/font] [font=宋体]（三）民主。胡主席总书记在十七大报告中指出：“人民民主是社会主义的生命。”“政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。”其实，民主政治作为一种开放的制度体系，它为各种不同甚至相互冲突的利益提供了整合、妥协、平衡的制度架构和运行机制。就其构建和谐社会的意义和作用而言主要有：[/font]
[font=宋体] [/font] [font=宋体]有利于实现社会公平。社会公平是和谐社会的重要特征和基本取向，而民主政治是一种否定等级特权，促进社会公平的政治。民主政治通过宪法确立人民在国家生活中的政治地位，明确规定了公民的基本权利和义务；民主政治通过建立在机会和发展面前人人平等的竞争机制，实现人与人之间机会与发展的平等；民主政治通过司法公正的原则，维护社会公正和人与人之间的平等。同时，民主政治是程序政治，社会经济和政治利益的分配都是通过严格的程序来解决的。这就避免了因政治人物的主观随意性而带来的秩序混乱和利益分配的不平等。[/font]
[font=宋体] [/font] [font=宋体]有利于促进社会整合。随着社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式的多样性，人们的利益诉求、生活方式、价值观念的多样化也势在必然。在这种情况下，只有不断发展民主政治，畅通民主参与渠道，吸纳各种利益诉求，反映各种民众意愿，才能实现有效的社会治理和社会整合，才能增强民众的政治认同感和归结感。[/font]
[font=宋体] [/font] [font=宋体]有利于社会稳定。社会稳定是经济发展、社会进步的前提。从当前社会冲突的根源来看，相当多的因素来源于民主的沟通渠道不畅，或者民主的制度化、规范化、程序化程度不高。民主政治通过一系列制度、原则和规范，能有效预防和化解社会矛盾。同时，民主政治是透明政治，这样的政治有利于化解因政治不信任而导致的社会冲突，有利于促进社会稳定和社会和谐。[/font]
[font=宋体] [/font] [font=宋体]有利于激发社会活力。构建社会主义和谐社会是一项长期而艰巨的任务，必须充分发挥人民群众的积极性、主动性和创造性，而人民群众建设和谐社会积极性、主动性和创造性的发挥则有赖于民主政治。只有当人民在管理国家政治、经济、文化和社会事务中的民主权利得到切实保障，人民真正成为和谐社会的共建共享者时，才能调动人民群众参与和谐社会建设的积极性、主动性和创造性。可以说，和谐社会的生机与活力来自民主，只有在民主政治的前提之下，社会主义和谐社会才能获得持久的动力，社会才能充满生机与活力。[/font]
[font=宋体] [/font] [font=宋体]胡主席总书记在党的十七大上，首次把发展社会主义民主政治确立为全党和全国人民的共同愿景。作为愿景总与现实有一定距离，因为愿景本意，就是经现在努力以后必须实现的目标。笔者认为：在当前民主政治的理念更需体制性落实。因为民主政治既是一种理念也是一套与具体政治共同体相适应的制度体系，良好的民主政治理念仍需中国具体历史的社会主义实践。其一，加强公民教育，激发公民参与政治生活的积极性和主动性，不断提升公民的公共参与意识；其二，从体制和法律上保障和推行公民民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的各种权利；最后，也是最为基本和最为重要的是，确保政治共同体所有公民都具有参与公共决策的能力，当务之急是建立一套蕴含公平、正义、自由和平等的社会保障体系，解决所有公民尤其是弱势群体的基本生活和安全保障问题，因为只有基本生存安全有充分保障的个人才能得到自由平等的全面发展，才能成为政治共同体真正意义上的公民。民主只有高调的理论是是不够的，当前尤其要把民主具化为可操作的制度规程。从这个意义上讲，政治细节上的操作决定社会主义民主的成败。[/font]
[font=宋体] [/font] [font=宋体]三、中国政治体制改革的构想[/font]
[font=宋体] [/font] [font=宋体]（一）完善党内选举，引入竞争机制。完善党内选举制度是深化党内民主的关键，只有真正实现了选举民主，才有可能深化其他民主。因此，必须努力营造公正、公开、公平的选举氛围，把竞选机制引入党内选举。选举对于选举人来说是选择行为，是在多个候选人中进行比较，作出选择；而对于候选人来说却是竞争行为，是在多个候选人中进行竞争，争取当选。有比较才有选择，有竞争才有发展，这正是选举制度的优越性所在。然而，由于现行的选举制度不健全，从而使大多数党内选举成为上级任命的一种辅助程序，其体现的是少数人甚至是个别人的决定，而不是广大党员的意志。其实竞选不是资产阶级政党和资本主义社会的专利。作为一种民主选举行式，它是中性的，既可以为资本主义社会所用，也可为社会主义社会所用。在我国，早在新民主主义革命时期的《陕甘宁边区各级参议会选举条例》中便规定：选举单位“可提出候选人名单及竞选政纲，进行竞选活动，在不妨害选举秩序下不得加以干涉或阻止。”改革开放以来，在全国各地的区、县、乡、村直接换届选举中，也出现了某些类似竞选的活动，候选人不仅进行宣传活动，而且发表“施政纲领”进行竞选，广大选民对这样的选举活动非常欢迎，一次选举就像一次盛典。可见党内选举中引入竞选机制，也是活跃党内政治生活的有效方式。[/font]
[font=宋体] [/font] [font=宋体]（二）进一步完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。目前，全国人大代表近[/font]3000[font=宋体]人，为世界之最。“西方发达国家虽然各国人口、土地面积相差甚多，但其议员人数相差不大，一般一院议会在[/font]500[font=宋体]人左右，最多的英国下议院也不过[/font]650[font=宋体]人。我国省级人大代表在[/font]350[font=宋体]至[/font]1000[font=宋体]人之间[/font] [font=宋体]，历史上曾经有六个省超过[/font]1000[font=宋体]人，最多的党达到[/font]1475[font=宋体]人”。代表人数过多不利于国家代议机关发扬民主，行使职权。由于代表太多，只能将许多应该大会讨论决定的问题，变为代表团小组讨论，不仅增加会议费用，而且不便地区间相互交流。所以，适当缩小代表规模，实行专职代表制度就势在必行。其次，要扩大直选，引入竞争。在县一级实行代表“三三制”选举，即将一个县划分若干选区，每个选区有三个代表名额，一名为从执政党推荐的候选人，一名为民间推荐的候选人，一名为民主党派联合推荐的候选人，所有候选人得票最多者当选。再次，加强专门委员会，让每个代表都加入适当的专门委员会，以利于他们在闭会期间连续性地开展工作。如此改选的人大，既产生了有效的竞争性和制衡性，又没有改变执政党的领导地位，反而有利于执政党与民间力量的合作，克服走向松散寡头政治的危险。[/font]
[font=宋体] [/font] [font=宋体]由中国共产党和民主党派以及无党派人士组成的中国人民政治协商会议，是我国重要的政治机构，在我国现代民主政治建设中发挥着不可替代作用。而且，随着我国改革开放的深化，特别是随着香港、澳门以“一国两制”的方式回归祖国，以及全国人民对台湾以和平方式回归祖国的期盼，人民政协在实现中华民族的和平统一和构建社会主义和谐社会中所起的作用将越来越大。然而，现实政协实际上发挥的作用十分有限，被人视为“政治花瓶”。其主要原因就在于其“议而不决”，即只有参政议政的义务，而没有决策的权利。其实，政协成员是一支政治素质很高的队伍，尤其是全国政协委员大多为社会知名人士和精英分子，政协的参政议政实质上体现的是一种精英参政，是对全国人民代表大会公民参政的补充和完善。任何一种成熟的政治体制都应是公民参与与精英参与的有机结合，十七大报告提出：“把政协纳入决策程序，完善民主监督机制，提高参政议政实效。”所以，应通过制度设计，让政协有效地行使立法权和监督权。[/font]
[font=宋体] [/font] [font=宋体]（三）改革监督体制，实行权力制衡。目前我国监察机构设置不尽合理，如党的各级纪律检查委员会，各级政府的监察和审计机关，以及最近新成立的国家预防腐败局等。设置这些监察体系和监察部门，不仅浪费了大量行政资源，而且效果不尽如人意。由于各级纪委和监察部门在同级党委和政府的领导下工作，必然形成上级对下级的监督，机关对党员的监督，掌大权者对掌小权者的监督，必然造成监督盲区。这是腐败案件层出不穷的重要原因。因此，必须突破“体制内自我监督”的怪圈，以更宽广的胸襟、更大的视野构造体制外循环监督的格局，即整合包括党的各级纪律检查委员会在内的各级监察机构，在各级人大设立专门机构，由人大来行使监督职能。因为，作为执政的中国共产党各级组织能否自觉地接受各级人大监督，即意味着能否自觉地接受人民的监督，这是考验一个政党是否成熟的标志。反过来，各级人大对党组织和政府的监督是主权在民的具体体现。其次，修改宪法，制定颁行《政党法》以及国家权力机关《组织法》，明确各自权限，形成制约机制。如党有干部任命权，而监督、罢免、弹劾权交于人大、政协。成立司法委员会，主席由中央政治局常委担任。司法委员会组成人员由国家主席提名，人大、政协投票选举。司法委员会下设“宪法法院”、“最高人民检察院”、“最高人民法院”。“宪法法院”主要为共和国的宪法保障机构，它负责审理国家法律及具有效律效力的法令是否符合宪法的争执案件，负责审理国家各权力机关权限冲突案件等。再次，实行中央集权与地方分权相结合的组织制度。中央对各省（市）自治区的党政主要领导有提名或任命权，但监督、罢免、弹劾权归于省级人大与政协。省级人大、政协是省的立法机关，省的预算、财政支出、税收分配、公共建设事业项目及省直机关的规章都须经省级人大、政协讨论通过。但省委书记（省长）在省议会拥有议案动议权，预算方案、财政收支状况，公共建设项目均由省委书记（省长）提出。如果省人大、政协的决议有违中央的规定和中央意图，中央有权予撤销。[/font]
[font=宋体] [/font] [font=宋体]（四）设立政治体制改革特区，搞好先期试点工作。与经济体制改革一样，政治体制改革也必须既积极又稳妥。应围绕政治体制改革的目标、原则进行改革试验，总结经验、纠正不足，最后全面铺开。[/font]
[font=宋体] [/font] [font=宋体]总之，在经济全球化与文化多元化大背景下，在我国改革发展处于全面攻坚时期，政治体制改革已成为解决许多矛盾的牛鼻子，能不能顺应历史潮流主动进行政治体制改革，政治体制改革能否取得成功，事关中国的崛起，事关中华民族的未来命运，“不谋全局者不足以谋一城，不谋万世者不足以谋一时”，我们应以战略家的宏伟气魄，在人类历史特别是中华民族的发展史上写出凝重一笔！[/font]
[font=宋体] [/font] [font=宋体]辽宁朝阳[/font] [font=宋体]尤党[/font]
[font=宋体]《联合早报网》[/font]
